供電機制的出現(xiàn)主要是由于公用配電網建設與地方經濟的高速發(fā)展不相匹配造成的。

    根據1996年10月8日由原電力工業(yè)部頒發(fā)的《供電營業(yè)規(guī)則》（電力部令〔1996〕第8號）（以下簡稱《營業(yè)規(guī)則》）。第十四條對轉供電的規(guī)定如下：

    用戶不得自行轉供電。在公用供電設施尚未到達的地區(qū)，供電企業(yè)征得該地區(qū)有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉供電力，但不得委托重要的國防軍工用戶轉供電。

（來源：微信公眾號“配售電商業(yè)研究” ID:EDARBI 作者：轉供電成本調研組）

    而發(fā)改辦價格〔2018〕787號文《關于清理規(guī)范電網和轉供電環(huán)節(jié)收費有關事項的通知》明確規(guī)定，轉供電行為是指電網企業(yè)無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉供的行為。這種行為稱之為轉供電機制。而為用戶提供轉供電服務的企業(yè)和個人，稱之為轉供電主體。

    2019年4月16-17日、5月28-29日，由中電聯(lián)科技開發(fā)服務中心和北京先見能源咨詢有限公司共同組建的轉供電成本調研組一行赴重慶市、廣東省開展了相關調研工作，調研情況如下。

一、重慶、廣東兩地轉供電企業(yè)情況調查

（一）重慶轉供電企業(yè)情況調查

重慶市的轉供電主體有4000余戶，涉及轉供電終端用戶約28萬戶，年轉供電量約20億千瓦時，普遍規(guī)模都比較小。轉供電主體大部分是面向商業(yè)樓宇內或者住宅小區(qū)內的物業(yè)管理單位。

1、絕大部分轉供電主體內的終端商業(yè)用戶已經享受到了一般工商業(yè)電價的降價政策。個別轉供電主體無法實現(xiàn)其內部的商業(yè)用戶降價，是因為該主體立戶時為大工業(yè)用戶，電網未能將降價幅度傳遞到轉供電主體。

2、轉供電加價平均在0.25元/千瓦時左右，其中的大部分成本是中央空調電費分攤和損耗。

3、商場的中央空調電費分攤在0.16元/千瓦時左右。

4、轉供電的損耗在10%~20%之間。損耗普遍偏高的主要原因是設備老舊維護水平低、變壓器配置不合理、用電管理粗放（如存在偷電現(xiàn)象）等。損耗還與用電負荷、線路連接方式等因素相關。

5、絕大部分轉供電主體的經營都面臨困難，主要是因為當前的轉供電清理政策只允許電費平進平出，而通過調整物業(yè)費來回收成本十分困難。此外，由于電網企業(yè)與轉供電主體、轉供電主體與轉供用戶在抄表時間、結算時間上不同步，后者滯后于前者，因此導致大部分轉供電主體都需要墊付電費達1~2個月，同時，還存在損耗分攤的問題。

6、轉供電主體普遍不擁有配電設施的產權。轉供電主體的運維人員一般同時承擔電力、空調、消防、弱電等設施的運維，部分還承擔居民服務。

7、轉供電主體普遍希望電網企業(yè)能對商業(yè)用戶實現(xiàn)抄表到戶。

（二）廣東轉供電企業(yè)情況調查

廣東省市場經濟發(fā)達，轉供電主體眾多。比較典型的轉供電主體是商業(yè)樓宇的業(yè)主，以及園區(qū)的物業(yè)管理單位。

1、大部分轉供電主體擁有內部配電資產的產權且負責運維，成本的回收方式為：配電資產（折舊）通過物業(yè)租金回收，運維成本通過物業(yè)管理費回收，即，主要的轉供電成本沒有體現(xiàn)在電費加價中。

2、盡管電網企業(yè)對轉供電主體關口電表的抄表時間是在月初，各轉供電主體對終端用戶抄表的時間均在月中（轉供電主體需要等候電網企業(yè)提供收費單據），這個時間差導致了損耗難以準確核定，也導致了廣東省發(fā)改委印發(fā)的《關于進一步清理規(guī)范電網和轉供電環(huán)節(jié)收費有關事項的通知》（粵發(fā)改價格〔2018〕375號）文中的“電量分攤”收費模式難以做到準確分攤。

3、各轉供電主體均是10kV專變受電，向電網企業(yè)繳電費適用10kV一般工商業(yè)用電單部制電價，且均沒有適用峰谷電價。

4、盡管終端用戶實際用電是在220V，各轉供電主體向終端用戶收費均是套用10kV一般工商業(yè)用電單部制電價（無峰谷平），尚沒有轉供電主體采用375號文中的“徹底”收費模式（即按低壓目錄銷售電價向租戶收取電費）。

5、大部分轉供電主體采用的是375號文中的“電量分攤”收費模式，在終端用戶實際用電量上分攤5%~10%的損耗電量，個別轉供電主體目前采用的收費模式是在目錄銷售電價上加0.36元/kWh左右。

6、轉供電主體普遍采用將公共設施用電費用分攤包含在物業(yè)管理費中。

7、各轉供電主體普遍反映轉供電成本（含配電設施投資、運維、轉供電損耗、公共設施用電等）難以足額回收，希望電網企業(yè)能實現(xiàn)抄表到戶。

二、轉供電現(xiàn)象存在的必然性和合理性

1、電網企業(yè)的主要業(yè)務是建設和運維共用網絡設施，并通過收取輸配電費的方式來回收共用網絡的成本。電網企業(yè)通常不會建設和運維轉供電設施（商場、辦公樓等）內部的配電設施，因此通常也不會直接面向各租戶提供供電服務（計量、收費及相關服務）。在這種情況下，轉供電主體需要向各租戶提供轉供電服務。

2、由于電網企業(yè)提供的電網設施和運維一般只延伸到轉供電設施的關口電表，轉供電主體一般通過在電費上加價的方式來回收關口表以下的配電設施的投資、運維成本和轉供電損耗。

3、轉供電在各國都存在。在美國，一些房車營地、碼頭及住宅樓實際上存在轉供電。盡管這在美國大部分州是不合規(guī)的，但只要它們沒有在公用事業(yè)公司賬單分攤之外額外收費，一般會被默許存在。

4、在英國，當前約有50%的居民小區(qū)和商業(yè)樓宇由一類被稱為IDNO（“獨立配電網運營商”）的公司開展轉供電。居民小區(qū)或者商業(yè)樓宇往往將其配電資產無償移交（或者低價銷售）給IDNO，由IDNO提供專業(yè)的運維服務。IDNO受到Ofgem的監(jiān)管，它們向租戶的收費一般不能高于所在配電網的其它小區(qū)/商業(yè)樓宇的價格。

5、在澳大利亞，住宅小區(qū)和購物中心等建筑的內部網絡一般都是自建的，且通常會指定一類被稱為ENO（“嵌入網絡運營商”）的公司開展轉供電，即計量、收費和租戶服務。ENO須在AEMO注冊（對于小于10個租戶且不是以轉供電為主要業(yè)務的轉供電主體，并不需要實際辦理注冊手續(xù)），其收費受到AEMO的監(jiān)管。

三、轉供電機制存在的主要問題

從2018年下半年開始，國家和各地政府為了達到降低一般工商業(yè)電價的目標，花費了大量的人力物力對轉供電主體不規(guī)范行為進行了檢查和清理。憑心而論，價格、經信、市場監(jiān)督以及能源部門的管理者付出了巨大的勞動。如今看來，兩次電價降低幅度10%的目標基本達到，但是終端電價完全按照國家規(guī)定的銷售電價這個目標仍然差強人意。究其原因，有以下問題：

1、配電資產管理體制不順

轉供電主體雖然不是電網主體，但是行使著電網基層營業(yè)所的管理職能。電網目前的管理觸角僅僅只到轉供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉供電主體并網接入變電站的間隔。如果說電網企業(yè)是按照專業(yè)化和規(guī)范化管理的標準來管理配電網，這種管理到了轉供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒法做到配電網的專業(yè)化和規(guī)范化管理，更談不上合法的對用戶進行電費的結算。這種現(xiàn)象意味著，我國配電管理體制長期以來處于不完善、不規(guī)范、不專業(yè)的狀態(tài)，難以高質量地使用電力和最優(yōu)化地降低能耗。

目前從整個電力產業(yè)管理的鏈條來看，電網的最后一公里居然游離于整個電力行業(yè)管理機制之外，這直接造成了轉供電主體日積月累的不規(guī)范行為，同時新的轉供電主體還在不斷地誕生。

2、企業(yè)投資回收模式不順

從轉供電機制的特點可以看出，企業(yè)是真金白銀的投資了并入電網以及到終端用戶的配電網設備和線路等電力設施的。而且這些電力設施由于特殊原因，經常出現(xiàn)高于轉供電主體實際使用容量的情況，這使得絕大部分轉供電主體出現(xiàn)了“大馬拉小車”的問題。從而大大增加了電力設施投資的成本，也使得轉供電主體的度電過網成本難以下降。

由于轉供電配電網游離于電力行業(yè)管理之外，企業(yè)又認為既然自行投資了配電網，那么從投資回收的角度出發(fā)，向終端用戶轉嫁投資成本、運營成本和配電網的損耗是“天經地義”的。而從電力運營和電價管理機制來說，這部分配電網不屬于管制性業(yè)務的范疇，也難以納入經信或者價格管理部門的工作范圍。因此造成了轉供電主體的投資機制缺乏監(jiān)管和政策依據。

3、準壟斷下收費機制不順

轉供電主體作為事實上的電網基層營業(yè)所，其性質已經具備準壟斷企業(yè)的特點。對于終端用戶，轉供電主體在收費權上與電網是處于同等地位的。用戶一旦進入轉供電主體的供電范圍，就處于弱勢地位，無法與其抗衡電價的高低。因此在準壟斷下，轉供電主體必然不受監(jiān)管地向用戶收取所有自行認為應該攤銷的成本和損耗。更有的轉供電主體還加收若干管理費，把轉供電變成了一種斂財行為。

4、被轉供企業(yè)繳費方式不順

在清理一般工商業(yè)用戶電價過高的過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多被轉供的用戶出現(xiàn)了電費和物業(yè)費難以區(qū)分、用電量和損耗難以確認、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費成本和電力設施運營管理費等混淆不清的繳費方式。這使得相當一部分被轉供用戶的度電支出超過國家規(guī)定的終端銷售電價30%以上，從而大大增加了中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和生產成本。

5、市場監(jiān)管組織體系不順

從轉供電主體價格檢查和清理不合理收費的過程中，反映出了配電網監(jiān)管存在對轉供電主體（事實上的基層電力營業(yè)所）的“死角”。從類別看，轉供電主體覆蓋了全社會各行各業(yè)，甚至包括政府部門。雖然目前能源、經信、價格和能監(jiān)部門對電網企業(yè)監(jiān)管力度日益加強，但是轉供電主體的管理問題也就是這次因為特殊原因突顯出來，一旦清理“運動”結束，這種純行政行為由于缺乏市場驅動、系統(tǒng)監(jiān)管和政策制約，也只能治標不治本。

6、轉供電新舊問題交織

在當前電網企業(yè)投資機制不靈活、地方經濟轉型發(fā)展和供給側結構性改革不斷深化、產業(yè)轉移不斷加快的背景下，政府和企業(yè)都面臨“遠水解不了近渴”的局面，只能通過自行建設配電網的毛細血管來達到項目投產的要求，從而周而復始地重復走著轉供電之路。如果不從根本上盡快解決轉供電的不合理加價等問題，我們一邊在清理轉供電亂象的同時，新的轉供電問題將會不斷地出現(xiàn)，新舊問題交織，將極大地阻礙降低一般工商業(yè)平均電價、降低社會獲得電力成本工作開展。

四、規(guī)范轉供電機制的改革原則

鑒于以上情況，要做好轉供電的治理工作，我們認為必須遵循以下原則

1、要正視轉供電主體在配電資產投入的實際情況

長期以來，由于電力行業(yè)的飛速發(fā)展，導致了電網企業(yè)只能關注輸電網的投資和建設，而對于配電網的建設難以顧及。由此造成了全社會為使用電力墊付了大量的資金，突出地表現(xiàn)在由于公用設施建設的不及時，存現(xiàn)了大量工商業(yè)用戶承擔了最后一公里的配電網資產投資和運營管理，從而形成了目前40多萬轉供電主體。據我們測算，全國轉供電主體可以盤活的配電網優(yōu)質資產高達2萬億元以上。如此龐大的資產，如果得到以市場化手段來推動和盤活，將給地方經濟的發(fā)展帶來巨大的動力。

2、要正確認識轉供電機制具備配電營業(yè)所特征的實際狀況

從電力行業(yè)專業(yè)化和規(guī)范化管理的角度出發(fā)，要充分認識到轉供電主體作為基層配電營業(yè)所的作用。從某種程度上來說，轉供電主體在配電和售電營銷方面的復雜程度超過了電網。沒有轉供電主體支撐整個社會基礎電力產業(yè)的運行，社會經濟發(fā)展將面臨巨大的難題。因此，如何專業(yè)化、規(guī)范化地管理最基層的配電網，合理賦予轉供電主體投資回報，是解決轉供電現(xiàn)象的重要課題。

3、要以市場手段而非行政命令治標治本

2018年，政府在降低實體經濟成本目標的驅動下，以行政手段直接介入轉供電主體的市場化管理之中，推出了有益于中小工商業(yè)用戶，有益于社會發(fā)展的重要舉措。這種手段雖然短期內行之有效，但是長期來說，并沒有解決轉供電主體的痛點。轉供電主體投資成本高、管理不專業(yè)、收費不規(guī)范和轉嫁運營成本的問題仍然存留，如何盡量用市場化的手段，解決轉供電中的不良行為，是當前降低實體經濟亟需解決的問題。

4、完善配電資產管理體制是唯一出路

要解決轉供電問題，首先必須有專業(yè)的投資機構承擔基層電網的電力基礎設施投資，從而降低配電網投資成本。其次要能配合地方經濟發(fā)展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網投運之后，要有專業(yè)的管理隊伍按照國家規(guī)定管制性業(yè)務的約束和監(jiān)管要求運行配電網。第四，必須按照國家規(guī)定向用戶收取合理費用。綜上所述， “完善配電資產管理體制”是解決轉供電問題的唯一出路。

5、完善電價機制是解決轉供電難題的重要基礎

電價機制是影響轉供電用戶電價的重要因素。從目前情況看，轉供電電價機制宜從以下方面入手：一是建立轉供電配電網與公用電網的基本電費分享機制。根據發(fā)改價格〔2018〕787號文和發(fā)改經體〔2019〕27號文等相關政策，轉供體的配電資產可以申請轉為增量配電網，與公用電網是“網對網關系”。由于轉供體配電網要對其用戶的供電可靠性和安全性投入成本，同時，轉供體配電網與公用電網是平等的調度關系，因此可建立基本電費的分享機制。二是建立輸電、配電價格分開核算機制。根據現(xiàn)有電價政策，增量配電網的配電價格受到省級輸配電價的約束，由于沒有實現(xiàn)輸電價格與配電價格的分開核算，往往造成終端用戶不清楚自己應該承擔的費用，甚至“超額”承擔了電費，加重了用戶用電成本。因此，建議通過輸電和配電價格分開核算，理清終端用戶的用電成本構成，為降低轉供電用戶用電成本做好機制上的保障。

五、規(guī)范轉供電機制的改革思路

（一）短期內規(guī)范轉供電機制的改革措施

1、推動電網企業(yè)對商業(yè)樓宇、小區(qū)內的商業(yè)用戶進行一戶一表改造，配電資產的改造費用可以由物業(yè)大修基金、電網企業(yè)等多方籌措，必要時建議政府考慮補貼一部分。

2、對于暫時無法實現(xiàn)一戶一表改造的物業(yè)，督促電網企業(yè)依據《供電營業(yè)規(guī)則》承擔其相應責任。

3、在激勵轉供電主體提高效率、降低轉供電加價的同時，應允許轉供電主體通過合理的方式（比如服務費等）回收合理的成本?？捎赊D供電主體每年提供成本和收入測算，報當?shù)貎r格主管部門備案。

4、對于轉供電損耗率，價格主管部門可考慮出臺一個指導性的上限標準。

5、對于調整租金、管理費標準確實存在困難的轉供電主體，本著實事求是的精神，應在一定期限內繼續(xù)允許其在電量上附加合理的比例，來回收設備投資、運維及公共設施用電分攤等成本。

6、出臺相關政策，支持社會資本通過托管、收購等方式對轉供電資產進行重組、優(yōu)化、集約化的運營，進一步降低轉供電加價。

7、出臺相關政策，規(guī)范電網企業(yè)的業(yè)擴投資界面和計量方式，指導電網企業(yè)采用合理的方式接收用戶投資的外線工程。

（二）成立城市配電資產管理公司是解決轉供電機制的最優(yōu)選擇

1、盤活存量資產成為“挖潛”主攻方向

2017年以來，中央政府先后印發(fā)多個文件，支持國有企業(yè)盤活存量資產優(yōu)化債務結構，盤活閑置資產，提高存量資產使用效率。2018年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強國有企業(yè)資產負債約束的指導意見》，提出：“支持國有企業(yè)盤活存量資產優(yōu)化債務結構”。2019年的中央政府工作報告明確提出：地方政府也要主動挖潛，大力優(yōu)化支出結構，多渠道盤活各類資金和資產。

轉供電機制導致了政府和相關企業(yè)在已有園區(qū)、企業(yè)、商業(yè)綜合體等等的電力基礎設施建設上投入了大量資金和資源。這些資產巨額資產如果能夠通過市場化手段盤活這些資產，將會為政府和有關企業(yè)提供寶貴的發(fā)展資金。

2、成立城市配電資產管理公司是改革轉供電機制的最優(yōu)選擇

轉供電配電資產盤活與改制工作，完全符合供給側結構性改革“三降一去一補”的要求，完全符合今年國務院政府工作報告提出的“深化電力市場化改革”、“加快壟斷企業(yè)網運分離”、“鼓勵地方政府通過各種方式盤活資產”的精神要求。成立城市配電資產管理公司，開展轉供電配電資產盤活與改制，將給地方政府、企業(yè)用戶和經濟社會帶來多重效益。

3、成立城市配電資產管理公司的政府效益

（1）盤活政府在需求側配電端沉淀的大量資金，提高政府資金利用效率。

（2）采取市場化方式，減輕政府每年用于公共建筑、政府建筑等的用能費用財政負擔。

（3）徹底解決轉供電相關問題，完成降電價任務；

（4）創(chuàng)造以轉供電配電資產及其用戶為核心的新業(yè)態(tài)、新業(yè)務，增加城市就業(yè)與GDP。

4、成立城市配電資產管理公司的企業(yè)效益

（1）盤活轉供電存量沉淀資產，優(yōu)化企業(yè)資產結構和債務結構。

（2）實現(xiàn)轉供電配電資產專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展，降低用能用電損耗。

（3）開展轉供電配電資產技改與優(yōu)化，減少不合理的基本電費支出。

（4）通過資產證券化等方式，發(fā)行配電網建設專項債券，為地方經濟發(fā)展注入資金活力。

（5）以市場手段而非行政命令促使轉供電主體減輕負擔，降低成本，完成國家要求的降低電價的任務。

5、成立城市配電資產管理公司的社會效益

（1）開展轉供電配電資產盤活與改制，有助于降低全社會獲得電力所付出的投資及運營成本，提高當?shù)毓ど虡I(yè)的產品服務競爭力。

（2）有助于降低城市尖峰用電，挖掘城市配電網的調峰潛力，減少城市配電網的無效投資。

（3）有助于因地制宜發(fā)展當?shù)厍鍧嵞茉矗纬鞘芯G色低碳發(fā)展。

（4）有助于按照“多規(guī)合一”要求，開展城市規(guī)劃與建設，促進城市經濟—能源—電力—生態(tài)協(xié)調發(fā)展。

（本文首發(fā)于《中國電力企業(yè)管理》2019年第7期）

（轉供電成本調研組成員：彭立斌、韓文德、楊迪、尹明、沈賢義、胡榮權、梁良、劉東勝、楊耀廷、張新林）

文章來源：北極星電力網